Rechtmatigheidsverantwoording
Het accountantsoordeel heeft momenteel zowel betrekking op het aspect getrouwheid, als op het aspect rechtmatigheid. Door de aanpassing van landelijke wetgeving verandert dat. Met ingang van boekjaar 2023 verantwoordt het college zich rechtstreeks aan de gemeenteraad over het rechtmatig handelen.
De rechtmatigheidsverantwoording gaat over het financieel rechtmatig handelen van het college. Onder financiële rechtmatigheid wordt verstaan dat “ baten, lasten en balansmutaties tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de bepalingen in de wet- en regelgeving ”
In opmaat naar 2023 verantwoordt het college zich op deze plek als ware de rechtmatigheidsverantwoording van kracht. Allereerst wordt de relevante gemeentelijk kaderstelling omtrent rechtmatigheid beschreven, gevolgd door de werkzaamheden die zijn uitgevoerd om tot een uitspraak te komen.
Kaders vanuit de raad
Artikel 25 van de ‘Financiële verordening Amstelveen 2022’ bevat de volgende bepaling: “ Het college zorgt ten behoeve van het getrouwe beeld van de jaarrekening, bedoeld in artikel 213, derde lid, onder a van de Gemeentewet, en de rechtmatigheid van de baten en lasten en de balansmutaties, bedoeld in artikel 213, derde lid, onder b van de Gemeentewet, voor de jaarlijkse interne toetsing van de getrouwheid van de informatieverstrekking en de rechtmatigheid van de beheershandelingen. ”
Specifiek met betrekking tot de rechtmatigheid(sverantwoording) zijn vanuit de raad twee aanvullende kaders meegegeven.
Op de eerste plaats betreft dat het ‘normenkader’. Dat normenkader geeft aan, aan welke wet- en regelgeving het college (nu nog de accountant) de uitvoering van haar handelen moet toetsen. Het normenkader is vastgesteld in de raadsvergadering van 14 december.
Een tweede belangrijk element betreft de ‘verantwoordingsgrens’. Deze grens is een door de raad vastgesteld bedrag waarboven het college de ‘afwijkingen’ moet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording. Onder afwijkingen wordt verstaan:
- fouten (niet naleven van wet- en regelgeving)
- posten waarvan onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid (deskundigen verschillen van mening over de rechtmatigheid)
De verantwoordingsgrens kent een keuze binnen een bandbreedte van 0% tot 3% van de totale lasten van de gemeente. De auditcommissie heeft de gemeenteraad op 26 oktober 2020 geadviseerd voorlopig uit te gaan van een percentage van 3%. Dat komt voor de jaarrekening 2022 neer op een bedrag van € 10,68 miljoen (3% van € 356 miljoen). Indien afwijkingen hoger zijn dan de verantwoordingsgrens dan neemt het college die op in verantwoording.
Onderbouwing van de verantwoording
Om een onderbouwde uitspraak te kunnen doen over het rechtmatig handelen, is een gestructureerd proces doorlopen [1] . In onderstaande tabel zijn de processtappen weergegeven.
De ‘materialiteit’ is bepaald op 1 procent van de begrotingsomvang (in euro’s € 3,56 miljoen). Dit sluit aan bij het door de raad vastgestelde percentage dat de accountant gebruikt voor fouten en onzekerheden. Vervolgens is op basis van de (uitvoerings)materialiteit beoordeeld welke jaarrekeningposten en/of financiële stromen in de controle moeten worden betrokken (zgn. scoping).
Gekozen is voor een risicogerichte aanpak om de controle zo efficiënt mogelijk uit te voeren. Bij die aanpak staan twee soorten risico’s centraal: het risico op fouten (meestal onbewust) en het risico op fraude (bewust).
De volgende risico’s op fouten in de verantwoording zijn voorafgaand aan de controle geïdentificeerd:
- Inkopen worden ten onrechte niet Europees aanbesteed (betreft aspect rechtmatigheid)
- Inkopen worden ten onrechte als subsidie aangemerkt, waardoor deze ten onrechte niet Europees zijn aanbesteed (rechtmatigheid)
- De lasten Wmo hebben betrekking op personen die op grond van de wet- en regelgeving geen (volledig) recht (meer) hebben op een Wmo-voorziening (rechtmatigheid)
- De WNT-verantwoording is onjuist of onvolledig (getrouwheid)
- Onverschuldigde betalingen in het kader van de WNT hebben plaatsgevonden (rechtmatigheid)
- Er zijn geen of minder prestaties geleverd voor verantwoorde lasten Jeugdzorg – ZIN (getrouwheid)
- Er zijn geen of minder prestaties geleverd voor verantwoorde lasten Wmo – ZIN (getrouwheid)
- De hoogte van de verliesvoorziening voor grondexploitaties is niet juist (getrouwheid)
In het kader van de frauderisico-analyse zijn voorafgaand aan de controle de volgende risico’s geïdentificeerd:
- Doorbreking van de interne beheersing door het management
- Het risico dat de Europese en/of interne aanbestedingsrichtlijnen niet worden nageleefd om gunning aan bevriende partij mogelijk te maken.
- Het risico dat het verkopen van grond/grondposities niet onafhankelijk plaatsvindt of dat een schijn van afhankelijkheid ontstaat.
- Het risico dat de mogelijke verwachte verliezen op onderhandenwerk posities (bestaat uit grex en overige majeure projecten) niet tijdig zichtbaar worden gemaakt door het verschuiven van kosten van verlieslatende projecten naar winstgevende projecten.
[1] Naast vaststelling van de rechtmatigheid is een aantal werkzaamheden ook gericht op getrouwheid.
Vervolgens is een controle-aanpak en controleplan opgesteld. Dit plan is door de directie vastgesteld en met de accountant afgestemd. De controlewerkzaamheden die zijn uitgevoerd hebben enerzijds betrekking op de hierboven genoemde risico’s en anderzijds op alle negen rechtmatigheidscriteria [1] .
De controlewerkzaamheden bestonden uit procesgerichte, gegevensgerichte en IT-controles. Procesgerichte controles zijn die controles die gericht zijn op het vaststellen van de effectieve werking van in opzet aanwezige beheersmaatregelen. Daar waar beheersmaatregelen zichtbaar in een proces aanwezig zijn, zijn die op maatregelen testwerkzaamheden uitgevoerd. Daar waar beheersmaatregelen niet zichtbaar zijn, zijn posten gegevensgericht gecontroleerd (via een kritische deelwaarneming, of een steekproef). Zoals de accountant in de managementletter heeft laten weten, is een procesgerichte controle niet altijd mogelijk vanwege het ontbreken van vastgelegde beheersmaatregelen. In die gevallen is gegevensgericht gecontroleerd.
Voor de IT-controle is, vanwege de daarvoor benodigde expertise, gebruik gemaakt van een gecertificeerde externe auditor. Deze heeft de voor de jaarrekeningcontrole relevante applicaties beoordeeld (financiële administratie, salarissen, belastingen en sociaal domein).
Het volgende is tijdens de IT-controle geconstateerd:
De beheersmaatregelen op het gebied van authenticatie (ben je wie je zegt dat je bent), autorisatie (wie mag waar bij), wijzigingsbeheer (aanpassingen in software) en continuïteit zijn getoetst.
Voor de relevante applicaties in het kader van de jaarrekeningcontrole (financiële, salaris-, belastingadministratie en sociaal domein) zijn geen noemenswaardige bevindingen geconstateerd. Wel is een belangrijk aandachtspunt naar voren gekomen bij een nieuwe applicatie die de het verlenen van toegang (autorisatie) gaat centraliseren. Niet langer vindt het verlenen van toegang plaats door afzonderlijke applicatiebeheerders in afzonderlijke applicaties. In plaats daarvan is er één applicatie van waaruit in- en uitdienstmutaties (geïnitieerd door leidinggevenden) geautomatiseerd worden doorzet. Nog niet alle beheersmaatregelen voor die nieuwe applicatie zijn ingeregeld. De volgende maatregelen zijn aanbevolen:
- het opstellen van een autorisatiematrix en beschrijving van de verschillende rollen voor die betreffende applicatie;
- uitdienstmeldingen dienen geautomatiseerd en niet handmatig te worden verwerkt;
- afspraken maken met de leverancier over het kunnen overleggen van een zogenoemde ‘ISAE3000/3402 type II’ verklaring (waarin de leverancier zich verantwoordt over maatregelen die hij heeft getroffen op het gebied van continuïteit, risicobeheersing, Informatieveiligheid, fraude etc.).
Tijdens de proces- en gegevensgerichte controle is het volgende geconstateerd:
- De onrechtmatigheid bij aanbestedingen bedraagt € 1,4 miljoen. Dat is een afname ten opzichte van 2021 toen deze € 2,1 miljoen bedroeg. Van de € 1,4 miljoen heeft € 0,7 miljoen betrekking op onrechtmatigheid die ook in 2021 bestond;
- Het krediet voor de verbouwing van het raadhuis is met € 250.000 overschreden en derhalve als onrechtmatig aangemerkt;
- Memoriaalboekingen (boekingen buiten bank-, inkoop-, verkoop- of bankboek om) worden niet altijd goed onderbouwd en gecontroleerd;
- Enkele facturen (31 van de 30.000) zijn betaalbaar gesteld zonder toepassing van het vier-ogen principe;
- De gekozen grondslag voor de legesheffing Wabo is niet altijd duidelijk in het dossier vastgelegd (strekkende meter, bruto vloeroppervlakte, aanneemsom);
- De dossiervorming voor jeugd, subsidies, Wabo, wmo en participatiewet is niet altijd volledig;
- Doordat het uitdienstproces niet juist is gevolgd, heeft een oud-medewerker enkele maanden een doorbetaling van salaris ontvangen en is de pensioenpremie doorbetaald. Dit is inmiddels gecorrigeerd.
[1] Zie voor nadere toelichting: https://commissiebbv.nl/cms/view/20e514c4-6510-486d-814a-f6c937de7dee/rechtmatigheid